Yhtenäinen valtioneuvosto on alku hallinnon remontille, joka on luonnollinen jatkumo sote-uudistukselle

Julkishallinto ennen, nyt ja tulevaisuudessa -blogisarja on kuuden julkaisun kokonaisuus julkishallinnon kehitystarpeista muuttuvassa yhteiskunnassa. Blogisarjan kirjoittajat Raimo Ikonen, Timo Kietäväinen, Markku Lehto ja Rauno Lämsä ovat kukin tehneet vuosikymmenien uran julkishallinnon parissa ja jättävät nyt omat terveisensä viestikapulaan seuraaville tekijöille. Blogisarja avaa näkökulmia Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKSin julkaisuun: ”Rakenteet kuntoon – ehdotuksia julkisen hallinnon remonttiin”.

Suomi on koko itsenäisyytensä ajan uskollisesti perustanut demokratiansa Montesquieun vallan kolmijako-opille. Se määrittelee valtion keskeisten vallankäyttäjien eduskunnan, tuomioistuinten ja hallinnon väliset suhteet. Muutokset historian saatossa ovat olleet vähäisiä. Eniten muutosten kourissa on ollut hallinto, joka on saanut kansainvälistä kiitosta maavertailuissa. Hallinnon perusrakenteeseen ja toimintaideaan ei Suomessa ole juuri puututtu. Hallinto on panssaroitu vahvasti säännöksin, joiden muuttaminen on ollut poliittisesti vaikeaa. 

Putkissa toimivaa ministeriöjärjestelmää on paikkailtu sektorirajoja ylittävillä järjestelyillä kuten kehysohjauksella, ohjelmajohtajilla ja kansliapäällikkökokouksilla sekä vahvistamalla virkatyön eettistä arvopohjaa. Ministeriöt ovat kilvan rakentaneet strategioiden viidakoita, joiden toimeenpano hajanaisessa ja koordinoimattomassa alueellisessa hallinnossa on ollut heikkoa. 

Silppuuntuneen hallinnon sijaan strategisuutta 

Poliittinen johtajuus on pirstaloitunut ja kansallisesti tärkeistä rakenneuudistuksista päättäminen on ollut tehotonta. Poliittista ohjausta on paikattu lisäämällä poliittisia valtiosihteereitä ja poliittista avustajakuntaa sekä tuottamalla yhä yksityiskohtaisempaa lainsäädäntöä ja ohjausta. 

OECD:n Suomen maaraportissa todettiin, että Suomessa on politiikan- ja päätöksentekoa varten suuri joukko organisaatioita ja prosesseja, jotka kaikki sinänsä voivat toimia hyvin. Systeemi ei kuitenkaan tuota kokonaisuudessaan vaikuttavaa ja kustannustehokasta lopputulosta. Pitkälle viety tulosajattelu on korostanut työn pirstoutumista ja päätöksenteossa välinpitämättömyyttä kokonaisvaikutuksista.   

Ruotsi paini aiemmin samojen ongelmien kanssa ja käynnisti vuonna 1997 yhtenäisen valtioneuvoston rakentamisen. Uudistuksen tavoitteena oli pienentää valtioneuvoston kokoa ja tehostaa hallituksen työskentelyä laajojen ohjelmien valmistelussa ja alueellisessa toimeenpanossa. Samalla tarkoituksena oli vähentää sektoroitumista ja lisätä resurssien joustavaa käyttöä. 

Suomessa on 2000-luvulla tehty useita yrityksiä kehittää strategisempaa ja yhtenäisempää valtioneuvostoa. Erityisen paljon työtä teki Jyrki Kataisen hallitus ja varsinaisen muutosyrityksen Juha Sipilän hallitus. Sipilän hallitus valmisteli ensimmäisen kerran historiassa strategista keskushallintoa ja yritti myös hallinnon kokonaisjärjestelmän uudistamista. Sipilän hallitus esitti monialaista maakuntahallintoa ja kuntien uutta roolia kansalaisyhteiskunnan rakentajana. Hanketta tukivat Sitran konsultit ja hallinnon sisäiset kehittäjät, mutta silti se kaatui kalkkiviivoilla.

Vähemmillä ministeriöillä parempi ohjaus 

Työtä on syytä jatkaa korjaamalla soveltamisessa ilmenneitä puutteita. Yhtenäinen valtioneuvosto edellyttää valtioneuvoston kanslian koordinoivan roolin vahvistamista strategisen hallitusohjelman laadinnassa ja toimeenpanossa, lainsäädännön valmistelussa sekä maakuntien ja kuntien tulosohjauksessa. Samalla tulee pääministerin asemaa vahvistaa turvallisuuspolitiikassa.  

Tämä edellyttää myös ministeriöiden henkilöstön vähentämistä ja keskittymistä ydintehtäviin; strategiseen hallitusohjelmaan, lainsäädännön valmisteluun, budjettikehykseen ja itse budjettiin. Nykyisten strategisten suunnitelmien määrää tulee karsia ja strategioihin kuulumattomia tehtäviä lakkauttaa tai siirtää aluehallintoon. Työprosessit ja lupamenettelyt ministeriöissä on yksinkertaistettava ja kehitettävä asiakaslähtöisiksi. 

Tämä edellyttää ministeriörakenteen muokkaamista tulevaisuuteen orientoituneeksi, jolloin ministeriön sisäinen johtajuus ja joustavuus tuottavat laajempaa valmistelua ja resurssien kiertoa. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön yhdistämistä sekä sisäministeriön ja oikeusministeriön yhdistämistä Hollannin mallin mukaisesti. Sitä paitsi digitalisaation, teknologian ja vihreän siirtymän hallinto tulee organisoida uudelleen. 

Poliittinen johtajuus selkeäksi  

Poliittisen johtamisen yksinkertaistaminen ja vahvistaminen voidaan toteuttaa korvaamalla kansliapäälliköt poliittisilla valtiosihteereillä. Valtiosihteerit koordinoisivat hallintoa kansliapäällikkökokouksen mallin mukaisesti. Samalla tulee vahvistaa ministeriöiden sisäistä lainsäädäntöjohtamista. Komiteat kannattaa palauttaa hallinnon tulevaisuuden suunnitteluun. Ennakoimattomiin tilanteisiin tulee käyttää määräaikaisia asiantuntijasihteeristöjä kansainvälisen mallin mukaisesti. 

Hallinnon joustava malli tarkoittaisi myös sekavien matriisi- ja verkosto-organisaatioiden selkeyttämistä, virkahenkilöiden työn joustavampaa käyttöä, asiakaslähtöisten digipalvelujen laajentamista ja tehokkaampia yhteisratkaisuja ministeriöille. Ministeriöiden strategisen luonteen vuoksi virastoihin, maakuntiin ja kuntiin kohdistuva ohjaus kevenisi tieto-ohjaukseksi raskaiden tulosohjausneuvottelujen sijaan. Tämä tarkoittaisi myös virastojen ja laitosten perkaamista ja uusien ratkaisujen hakemista. 

Yhtenäinen valtioneuvosto antaa tilaa maakunnalliselle johtamiselle ja toimeenpanolle. Monialaisten maakuntien tehtävänä olisi hallitusohjelman toimeenpano, alueellisten palvelujen järjestäminen ja tuottaminen sekä maakunnan elinvoiman varmistaminen. Tähän maakunnat tarvitsevat verotusoikeuden, laskennallisen perusrahoituksen sekä verotulojen tasausjärjestelmän. Soteratkaisun myötä kuntien rooli selkeni ihmisten hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvien lähipalvelujen tuottajaksi ja kansalaisyhteiskunnan perustaksi. 

Byrokratia vaatii uudistuakseen perusteellisen ravistelun. ”Hallinnon byrokratiatalkoot” toteutettiin 1980-luvulla. Nyt on aika käynnistää ”Hallinnon remontti”, joka ajoittuu kahden hallituskauden ajalle. Se on luonnollinen jatke sote-uudistukselle.