Pois siiloista – on nähtävä metsä puilta

Julkishallinto ennen, nyt ja tulevaisuudessa -blogisarja on kuuden julkaisun kokonaisuus julkishallinnon kehitystarpeista muuttuvassa yhteiskunnassa. Blogisarjan kirjoittajat Raimo Ikonen, Timo Kietäväinen, Markku Lehto ja Rauno Lämsä ovat kukin tehneet vuosikymmenien uran julkishallinnon parissa ja jättävät nyt omat terveisensä viestikapulaan seuraaville tekijöille. Blogisarja avaa näkökulmia Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKSin julkaisuun: ”Rakenteet kuntoon – ehdotuksia julkisen hallinnon remonttiin”.

Julkisen hallinnon tehtävissä tarvittava asiantuntemus on nykyään jotain täysin muuta, kuin sukupolvi sitten osattiin kuvitella. On kyettävä arvioimaan monimutkaisia syiden ja seurausten suhteita kapeilla asiantuntemuksen sektoreilla ja samalla punnittava suuria kokonaisuuksia, kuten globaaleja valta-asetelmia sekä niiden taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Julkishallinnolta vaaditaan pitkäjänteisyyttä, jatkuvuutta ja johdonmukaisuutta toisella tavalla kuin yksityiseltä yritykseltä. Jos joka aamu puhaltavat uudet tuulet, kansalaisten yhdenvertainen kohtelu muuttuu uhanalaiseksi. Lainsäädännön hengen tulee toteutua tuhansissa päivittäisissä päätöksissä eri puolilla maata.

Asiantuntijat tarjoavat useimmiten mukisematta tietojaan päättäjien käytettäväksi. Ongelmia syntyy, kun tietoja pitäisi sovittaa yhteen. Jokainen itseään kunnioittava asiantuntija pitää omaa alaansa poikkeuksellisen tärkeänä. Puolueet punnitsevat asioita seuraamalla omien kannattajiensa odotuksia ja toiveita.

Oman vivahteensa päätöksentekoon tuo julkinen keskustelu. Lobbareiden lisäksi mediatalot tuovat esille omat näkemyksensä ainakin välillisesti uutisaiheiden valinnan kautta. Sosiaalinen media tarttuu kiivaasti yksityiskohtiin ja säikäyttää päättäjiä epäolennaisuuksilla. Huolellisesti rakennettu päätöskokonaisuus voi murentua sivuseikkojen saaman julkisuden takia.

Tätä ristiriitaisten näkemysten kenttää ei voi poistaa. Mielipiteiden ja arvojen kirjo kuuluu demokratiaan ja vaikuttamisyritykset ovat luonnollinen osa päätöksentekoa. Siitä huolimatta käsiteltävien asioiden mittasuhteet, keskinäiset yhteydet ja vaikutukset tulee ymmärtää ja hallita.

Lääkettä vaivoihin

Hallinnon siiloutumisen vaivoihin on etsitty lääkkeitä ja niitä on myös tarjottu ja käytetty. Tavanomaisin tapa on syyttää rikkinäistä puhelinta. Keinoksi keksitään ”tiedonkulun parantaminen”. Ajatellaan, että jokainen toimii viisaasti, kunhan tieto vaan saadaan oikeassa muodossa, oikeaan aikaan ja oikeaan paikkaan. Tällainen ajattelu vallitsee erityisesti hierarkkisissa organisaatioissa. Oletetaan, että kaikilla on sama peruskäsitys tavoitteista, olosuhteista, mahdollisuuksista, esteistä ja uhkatekijöistä. Ongelman pitäisi ratketa, kunhan jokainen muistaa huolehtia riittävästä tiedottamisesta. Aina niin ei käy.

Tiedonkulun lisääminen lisää myös turhaa tietoa, joka tuo mukanaan väsymystä ja turhautumista; on parasta, kun jokainen hoitaa omat asiansa. Syyksi keksitään liiallinen kuormittuminen ja sen syyksi resurssien niukkuus. Uskotaan, että henkilöstön lisääminen ja välineistön parantaminen helpottaa työpaineita, poistaa epäselvyydet ja parantaa yhteydenpitoa. Mutta jos prioriteetit poikkeavat toisistaan, resurssien lisäyksestä ei ole apua.

Lisää lääkettä

Kun tiedonkulkua parantamalla ja voimavaroja lisäämällä ei päästä tulokseen, tikun nokkaan nostetaan johtamisjärjestelmä ja organisaation rakenne. Aletaan järjestää yhteisiä johtoryhmän kokouksia, määritellä sektorirajat ylittäviä yhteyshenkilöitä tai sopia asioista ylimmän johdon tasolla. Jos tämä se ei riitä, yhdistellään yksiköitä – tai jaetaan niitä uudella tavalla. Ryhmittelyjen kriteerinä voivat olla asiakkaat, tuottajat, funktiot, prosessit tai asiantuntemus. Uusien yhdistelyjen avulla voikin löytyä kelpo ratkaisu, mutta todennäköisesti samalla syntyy uusia kitkapintoja.

Kun rakennejärjestelyt eivät riitä, pureudutaan prosesseihin: niille etsitään omistajia, selvitetään tarpeettomat työvaiheet, katkokset ja heikot kohdat. Prosessivastaava seuraa silmä kovana, että asiat kulkevat alusta loppuun kaavan mukaan. Ongelmilta ei silti vältytä.

Prosessiketjun osat kuuluvat funktionaalisesti eri yksiköiden vastuulle ja jokaisella niistä on harkitut prioriteettinsa. Moniongelmaisten nuorten hoitoprosessit ovat tästä yksi esimerkki. Samaa kokonaisuutta käsittelevät sosiaalityöntekijä, lääkäri, terveydenhoitaja, opettaja, nuoriso-ohjaaja ja poliisi. Jokaisella on omat toimintatapansa, kiireellisyysjärjestyksensä ja ennen kaikkea oma toimivaltansa ja vastuunsa. Prosessivastaavalla on vain neuvotteluvalta.

Viime vuosina apua on haettu teknologiasta. Digitalisointi tarjoaakin mahdollisuuksia. Tietoa voidaan paketoida ja varastoida ja näin huolehtia siitä, että sama tieto on asiakkaan ja usean viranomaisen käytettävissä. Työmuodotkin ovat kehittyneet. Tiedon tallentuessa työkoneelle se siirtyy samalla yhteisvarastoon. On käyttöä rajoittavia sääntöjä, mutta niitä liioitellaan. Sen sijaan aliarvioidaan yhteisen näkemyksen merkitystä. Tekniikka ei ratkaise työnjaon ja yhteistyön perimmäisiä ongelmia.

Mikä on oman toiminnan ydin?

Teknishallinnollisiksi mielletyt ongelmat ovat usein perimmältään arvo-ongelmia. Niitä ratkottaessa on paneuduttava dilemmoihin eli kysymyksiin, joihin ohjeista ei löydy oikeaa vastausta, mutta joihin käytännössä törmätään ja joihin on vastattava. Dilemmalle on ominaista, ettei täydellistä vastausta ole. On valittava epätäydellisistä vastauksista kelvollisin, osattava perustella se ja kyettävä sopimaan käytännön toimintatavasta.

Arvokeskustelu oikein ymmärrettynä on kovaa työtä. On määriteltävä, mikä on oman toiminnan kova ydin ja mitkä ovat menettelytapoja, joille voi löytyä parempia vaihtoehtoja. Sen jälkeen yhteistyön maailma on huomattavasti avarampi.

Valtion arvoissa yhteistyö ei korostu

Valtionhallinnon yhteinen arvoperusta löytyy kirjallisena vaivihkaa valtiovarainministeriön sivuilta. Johtaviksi arvoiksi on kirjattu tuloksellisuus, vastuullisuus, puolueettomuus, palveluperiaate, avoimuus, luottamus ja asiantuntemus. Kaikki ovat hyviä tavoitteita ja virkahenkilöltä vaadittavia ominaisuuksia. Mutta siiloutumisen vähentämiseen ne eivät tarjoa eväitä, pikemminkin päinvastoin.

Listalta ei löydy viitteitä siitä, että taito edistää yhteistyötä ja toimia vuorovaikutuksessa yli hallinnon rajojen sekä kyky yhdistellä asioita kokonaisuuksien luomiseksi olisi johtava periaate virkatyössä.

Hallinnon rajojen ylittämiseksi on parannettava kykyä ja halua yhdistää oma ydintehtävä suurempaan kokonaisuuteen. Ilman käsitteellisten taitojen laventamista mikään organisaatiomuutos ei johda ulos siiloista.

Palkitsemisperusteisiin tulisi lisätä kyky yhteistyöhön, mikä tulisi ottaa osaksi perehdyttämistä. Tulosta alkaa syntyä, kun käytännössä osoitettu yhteistyökyky vaikuttaa palkitsemisen sisältöön ja tapaan.